chapitre 6 : les limites à l'efficacité des politiques économiques

Chapitre 6 : Les limites à l’efficacité des politiques économiques

 

I-              Les limites de la politique budgétaire

 

A/ Quels sont les coûts liés au financement de la politique budgétaire ?

 

Pour financer une politique budgétaire de relance, l’État peut recourir soit à l’emprunt – ce qui conduit à une augmentation de la dette publique –, soit à la hausse des impôts. Ces deux sources de financement comportent des limites.

 

  1. L’emprunt, source d’effet d’éviction

 

Le recours à l’emprunt peut entraîner un effet d’éviction, c’est-à-dire le rationnement de la demande de capitaux des agents privés sur le marché financier du fait de la présence de l’État. L’éviction s’appuie sur deux mécanismes :

un effet quantité : l’État est un acteur puissant qui offre des garanties. Il sera donc servi en priorité par les prêteurs, ce qui réduit d’autant la quantité de capitaux disponibles pour les autres emprunteurs ;

un effet prix : l’augmentation de la demande de capitaux sur les marchés financiers (investisseurs privés + État) face à une offre inchangée conduit à une hausse du prix des capitaux, c’est-à-dire des taux d’intérêt. Les capitaux deviennent ainsi plus coûteux pour les emprunteurs privés.

Cet effet d’éviction peut entraîner une baisse de l’investissement privé et freiner l’effet de relance impulsé par la politique budgétaire.

 

  1. L’impôt, source de désincitation au travail

 

Pour éviter cet effet d’éviction, l’État peut financer ses dépenses publiques entièrement par les recettes fiscales en augmentant les impôts. Cependant, ce choix n’est pas sans conséquences. L’économiste américain A. Laffer, chef de file de « l’école de l’offre », a montré, à travers sa fameuse « courbe en cloche », qu’au-delà d’un certain seuil d’imposition, les individus sont incités à réduire leur activité économique.

Cela a deux effets majeurs :

–       un frein pour la croissance économique, puisque l’activité se ralentit ;

–       une baisse des recettes de l’État (d’où l’expression « Trop d’impôt tue l’impôt »).

Certaines mesures fiscales récentes prises en France (loi TEPA du 21 août 2007 pour la défiscalisation des heures supplémentaires et le plafonnement du taux d’imposition sur le revenu à 50 %) s’appuient sur cette théorie.

 

B/ Quelles contraintes pèsent sur la politique budgétaire ?

 

Outre l’effet d’éviction à court terme, le recours à l’emprunt pour financer les dépenses publiques pose un problème à long terme de soutenabilité des finances publiques.

La dette publique correspond à l’ensemble des emprunts publics contractés par toutes les administrations publiques. Le service (ou charge) de la dette est le montant à rembourser chaque année, qui comprend une part de capital et les intérêts.

 

Lorsque la dette publique s’accroît fortement, cela pose deux problèmes :

–       les marges de manœuvre budgétaires pour financer des politiques économiques se réduisent, une grande part des dépenses étant affectée au paiement du service de la dette (15,6 % en 2009 pour la France, par exemple) ;

–       l’État peut se retrouver dans une situation d’insolvabilité, c’est-à-dire d’incapacité à faire face au remboursement de la dette sans recourir à des ajustements budgétaires importants. La situation de la Grèce en 2010 caractérise cet état d’insolvabilité.

Ce problème de soutenabilité peut se poser d’autant plus si un effet « boule de neige » (d’autoalimentation de la dette) se met en place. Lorsque le taux de croissance est inférieur aux taux d’intérêt, les recettes fiscales s’amoindrissent (stabilisateur automatique), tandis que les charges d’intérêts, qui font partie des dépenses publiques, augmentent, ce qui contribue à creuser le déficit budgétaire. L’accroissement du déficit doit être financé par un nouvel endettement : c’est l’effet « boule de neige ».

 

C/  Quelles sont les limites à l’efficacité des politiques budgétaires ?

  1. Les anticipations des agents

 

Les anticipations des agents économiques jouent un rôle central dans la réussite d’une politique économique.

L’analyse keynésienne soulignait l’importance des croyances des agents économiques dans leurs décisions économiques d’investir, de consommer. De ce fait, une politique budgétaire de relance sera d’autant plus efficace que les individus croient en la reprise. Cela évitera les comportements attentistes et favorisera les actes de consommation et d’investissement. Ainsi, des anticipations optimistes peuvent jouer comme un amplificateur pour une politique de relance.

Les anticipations peuvent aussi limiter fortement l’efficacité d’une politique budgétaire. Dans le cas d’une politique de relance financée par l’emprunt, la théorie de l’équivalence ricardienne (Ricardo-Barro) énonce que les agents économiques anticipant une hausse future des impôts pour rembourser vont épargner davantage, réduisant de ce fait l’effet multiplicateur.

Enfin, selon le courant des anticipations rationnelles, les agents économiques connaissent l’ensemble des effets induits par les politiques économiques mises en place, notamment l’inflation. Ils ne seraient alors pas dupes et n’augmenteraient pas leurs dépenses, anticipant la dégradation de leur pouvoir d’achat.

L’ensemble de ces analyses démontre la nécessité de prendre en compte les anticipations des agents économiques lors de la prise d’une mesure de politique économique. Le suivi des indicateurs tels que l’indice de climat des affaires ou le moral des ménages (enquête mensuelle de conjoncture) par l’Insee va dans ce sens.

 

 

  1. Les délais de mise en œuvre

 

Les délais de mise en œuvre (de décision, d’exécution et d’impact) peuvent transformer une politique contracyclique en une politique procyclique.

Par exemple, une politique budgétaire de rigueur (baisse des dépenses publiques, hausse des impôts) décidée pour faire face à une situation de forte croissance inflationniste peut, du fait des délais de mise en œuvre, produire ses effets, alors que la situation économique a évolué et que la croissance est ralentie, voire négative. Dans ce cas, la politique de rigueur risque d’aggraver la récession.

 

  1. Les « fuites » dans une économie ouverte

 

Dans une économie ouverte, l’effet multiplicateur peut être affaibli par deux fuites principales : l’épargne, et la consommation de produits importés.

L’effet multiplicateur est d’autant plus fort que la propension à consommer  est forte. Si la hausse des revenus induite par la politique économique est affectée en grande partie à l’épargne, cela n’a pas d’effet d’entraînement positif sur l’économie (pas de consommation, donc pas de production supplémentaire).

De même, si une grande partie des revenus distribués se porte sur la consommation de produits importés, cela va entraîner une relance de la production des pays en question, mais n’aura aucun impact sur l’économie nationale.

 

II-            Les limites de la politique monétaire

 

A/ Quels sont les effets pervers de la politique monétaire ?

La politique monétaire a deux objectifs principaux : l’inflation et la croissance, souvent incompatibles.

D’après la théorie quantitative de la monnaie et les monétaristes (M. Friedman, 1976), une politique monétaire expansive (taux d’intérêt bas) visant à soutenir la croissance provoque une création monétaire excessive source d’inflation (exemple de la politique menée par la Fed entre 2001 et 2005 à l’origine de la bulle immobilière).

Inversement, une politique monétaire restrictive mise en place pour lutter contre l’inflation peut avoir un impact négatif sur la croissance. La hausse des taux d’intérêt et la contraction des crédits qu’elle entraîne peut être un frein à l’investissement et à la consommation. Par ailleurs, une hausse des taux directeurs peut conduire à l’appréciation de la monnaie (écart de taux avantageux, d’où un afflux de capitaux dans le pays), ce qui pénalise les exportations.

 

B/  Quelles sont les conditions d’efficacité de la politique monétaire ?

 

Pour être efficace, la politique monétaire doit être crédible et transparente. La crédibilité de la politique monétaire permet de modérer à la baisse les anticipations d’inflation et les revendications salariales des agents économiques. L’indépendance de la banque centrale permet de renforcer cette crédibilité (études d’Alesina et Summers, 1993 ; modèle de Rogoff, 1985).

Par ailleurs, la transparence de la politique monétaire, c’est-à-dire le fait de rendre lisibles les choix de politique monétaire, permet aux agents économiques de disposer des informations nécessaires pour formuler des anticipations justes quant à l’inflation. Cela évite une incertitude qui pourrait nourrir des anticipations erronées de l’inflation et des revendications salariales correspondantes.

 

C/ Quelles sont les difficultés de mise en œuvre de la politique monétaire entre intégration régionale et mondialisation ?

 

  1. Une politique monétaire unique dans une zone euro hétérogène

 

La politique monétaire en Europe est très spécifique, puisqu’il y a une seule politique monétaire commune pour 16 politiques budgétaires nationales. Dans une zone monétaire, la même politique doit aller à tout le monde. Or, de nombreux écarts persistent entre les 16 économies de la zone en matière d’inflation, de croissance et de déficit public. Ainsi, en 2009, alors que la Grèce est dans une situation de conjoncture très dégradée (inflation forte à 4 %, déficit public autour de 8 % du PIB et croissance faible), les Pays-Bas résistent à la crise avec une inflation faible et un excédent budgétaire. Il est donc très difficile pour la BCE de mener une politique adaptée à l’ensemble des pays, même dans le cas d’un choc symétrique récessif.

De plus, du fait de canaux de transmission différents, une même politique n’aura pas le même impact selon les pays.

 

  1. Une politique monétaire contrainte par la mondialisation

 

L’internationalisation des capitaux, conséquence de la mondialisation, pèse fortement sur l’autonomie des politiques monétaires.

Le triangle des incompatibilités de R. Mundell illustre cette contrainte. Cette théorie, élaborée au début des années 1960, énonce le fait qu’un espace économique ne peut pas bénéficier à la fois de la libre circulation des capitaux, de taux de change fixes et d’une politique monétaire nationale autonome.

En effet, le niveau des taux directeurs fixés par les banques centrales influence fortement les mouvements de capitaux, qui circulent librement sur les différents marchés financiers à la recherche du meilleur rendement. Ces mouvements impactent fortement sur le niveau du taux de change, qui a lui-même un effet sur le commerce extérieur, et donc sur la croissance.

Ainsi, lorsque la BCE décide du niveau des taux directeurs en fonction d’objectifs internes (inflation, croissance), elle doit tenir compte de l’impact de son choix sur le niveau du taux de change.

 

 

 

III-          La difficile articulation des politiques conjoncturelles en Europe

 

A/ Pourquoi coordonner les politiques conjoncturelles européennes ?

 

Il apparaît nécessaire de coordonner les politiques économiques au sein de la zone euro afin d’exploiter l’interdépendance économique des pays tout en limitant les effets néfastes sur l’économie de la zone (inflation, taux d’intérêt) des politiques économiques menées de manière isolée.

Cela implique une coordination à deux niveaux :

–       la coordination des politiques budgétaires nationales pour éviter les comportements de passager clandestin et les effets néfastes d’une politique budgétaire isolée sur l’économie de la zone (hausse de l’inflation et des taux d’intérêt). De plus, l’interdépendance commerciale amplifie l’efficacité des politiques budgétaires lorsqu’elles sont concertées ;

–       la coordination des politiques budgétaires avec la politique monétaire (policy mix) pour renforcer l’efficacité de ces politiques.

 

B/ Quelles sont les limites des mécanismes de coordination des politiques conjoncturelles en Europe ?

La coordination des politiques conjoncturelles en Europe repose sur deux outils principaux :

–       la coordination indicative à travers les lignes directrices intégrées (GOPE et LDE), qui reste indicative comme son nom l’indique, et porte davantage sur les politiques économiques structurelles ;

–       la coordination coercitive, qui impose des règles aux États membres parmi lesquelles le Pacte de stabilité et de croissance (déficit budgétaire inférieur à 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB). Le Pacte, signé en 1997 par les pays membres de la zone euro, est vivement critiqué, car il limite la marge de manœuvre des États en matière de politique économique conjoncturelle, les obligeant à mener des politiques procycliques sans pour autant encourager la mise en œuvre d’une politique budgétaire commune ou concertée.

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