chapitre 8 : les biens publics mondiaux

Chapitre 8 : LES BIENS PUBLICS MONDIAUX

 

I-              Les spécificités d’un bien public mondial

 

A/ Qu’est-ce qu’un bien public ?

 

  1. Un bien non rival et non exclusif

 

Par opposition au bien privé (ou privatif), un bien public mondial « pur » présente deux caractéristiques :

–       la non-rivalité : un bien est dit non rival lorsque sa consommation par un agent n’empêche pas un autre agent de le consommer ;

–        la non-exclusivité : un bien est dit non exclusif lorsqu’on ne peut exclure aucun agent de la consommation de ce bien.

Les biens publics purs vérifient ces deux propriétés simultanément (ex. : éclairage public, pont gratuit, route non encombrée, air non pollué…).

Un bien qui vérifie une seule des deux propriétés est un bien public « impur » ; il s’agit soit :

–       d’un bien de club, c’est-à-dire d’un bien non rival mais exclusif, pour lequel un droit d’accès peut exclure certains agents (ex. : piscine publique payante, autoroute payante) ;

–        d’un bien commun, c’est-à-dire d’un bien non exclusif mais rival qui connaît des effets de saturation ou d’encombrement : route embouteillée, plage encombrée, air pollué…

 

  1. Un bien nécessairement produit par l’État

 

Par nature, un bien public ne peut pas être produit par le marché (il s’agit d’une défaillance de marché) : c’est l’État qui doit prendre en charge la production de ce bien.

En effet, une entreprise privée qui voudrait produire un bien public se trouverait confrontée au problème de non-révélation des préférences. Pour produire ce bien, l’entreprise doit estimer le prix de vente : elle doit donc interroger les consommateurs pour qu’ils révèlent la somme qu’ils seraient prêts à payer pour ce bien public. Dès lors, peuvent apparaître des comportements de passager clandestin : chaque agent aurait intérêt à dire que ce bien n’a aucune utilité pour lui et refuser de payer. En adoptant un comportement opportuniste, l’agent profite du comportent des autres agents (il profite des externalités du bien public puisque le bien est non exclusif), sans en subir le coût (sans financer le bien public).

La défaillance de marché légitime l’intervention de l’État dans la production de biens publics tels que la défense nationale, la police, la justice…

 

B/ Qu’est-ce qu’un bien public mondial ?

 

  1. Un bien public dont les externalités touchent tous les pays

 

Un bien public mondial est un bien public, donc non rival et non exclusif, et qui possède un caractère mondial (ou universel), c’est-à-dire que ses externalités touchent tous les pays. Il s’agit donc d’une définition plus contraignante que celle du bien public.

Parmi les biens publics mondiaux, on peut citer la stabilité climatique, la biodiversité, les connaissances scientifiques, la paix, la santé, ou encore la stabilité du système financier international.

 

  1. Un bien public qui ne peut pas être produit par un seul pays

 

Un bien public ne peut pas être produit par le marché ; a fortiori, un bien public mondial ne peut pas non plus être produit par le marché. En outre, le caractère universel d’un bien public mondial pose une contrainte supplémentaire : non seulement un bien public doit être pris en charge par l’État, mais, surtout, un bien public mondial ne peut pas être produit par un seul pays.

Le risque qu’apparaissent des comportements opportunistes de la part des agents oblige l’État à prendre en charge la production d’un bien public. De manière symétrique, des comportements opportunistes de la part des pays légitiment le recours à des institutions internationales pour la production d’un bien public mondial. Certains pays pourraient être tentés de profiter des externalités mondiales du bien public mondial, sans participer à son financement.

 

II-            La gestion des biens publics mondiaux

 

A/ Qui peut gérer la production d’un bien public mondial ?

 

Par définition, un bien public mondial ne peut pas être produit par un seul pays. Les États doivent donc se regrouper pour assurer la production des biens publics mondiaux : pour cela, le recours à des institutions supranationales est nécessaire. Toutefois, ce regroupement de pays n’implique pas la création d’un gouvernement mondial (dans le sens d’autorité politique mondiale). La production de biens publics mondiaux repose sur des négociations interétatiques respectant la souveraineté de chaque État, et non pas sur un mode autoritaire. Ainsi, pour conserver une stabilité climatique au niveau mondial, les États se sont concertés et ont défini des objectifs à atteindre dans le cadre du protocole de Kyoto, en laissant à chaque État le droit d’y adhérer ou non, ainsi que la liberté des moyens pour atteindre ces objectifs.

Par ailleurs, il ne faut pas négliger le rôle des acteurs non étatiques dans la production des biens publics mondiaux : ONG (organisations non gouvernementales), associations de citoyens et de consommateurs, parlements ou grandes entreprises pèsent non seulement sur les objectifs mais également sur les modes de gestion des biens publics mondiaux.

  

B/ Comment gérer des biens publics mondiaux ?           

 

Pour gérer un bien public mondial, deux logiques d’action peuvent être mobilisées : on cherche à modifier le comportement des agents soit par le biais de l’incitation (instruments économiques), soit par le biais de la contrainte (instruments règlementaires).

 

  1. Des instruments économiques incitatifs

 

Pour assurer la gestion des biens publics mondiaux, on peut utiliser des instruments économiques, ce qui revient à envoyer des signaux (incitation/désincitation) aux agents économiques pour qu’ils modifient leur comportement et préservent ainsi le bien public mondial. Deux types d’instruments économiques sont utilisés :

–       l’instauration d’un marché ad hoc (ou contrôle par les volumes) : dans un premier temps, les pouvoirs publics attribuent des droits à polluer aux agents, c’est-à-dire que chaque agent a le droit d’émettre une certaine quantité de pollution. Ensuite, les pouvoirs publics proposent aux agents un lieu d’échange des droits à polluer, où se détermine le prix de l’activité polluante. C’est le cas du protocole de Kyoto, qui a ainsi permis la mise en place du marché du carbone. L’action des pouvoirs publics consiste alors à fixer une quantité maximale d’émissions polluantes : plus ce quota sera faible, plus le prix de l’activité polluante sera élevé, plus les agents seront incités à arrêter les activités polluantes ;

–        la mise en place d’une taxe (ou contrôle par les prix) : ce procédé consiste à augmenter directement le coût de l’activité polluante pour encourager les agents à polluer moins ou à changer d’activité. C’est tout l’enjeu du débat sur la taxe carbone en France.

 

L’avantage de l’utilisation des instruments économiques est leur efficacité : au lieu d’imposer des contraintes, les instruments économiques jouent sur le système de prix, ce qui entraîne une modification efficace du comportement des agents. Néanmoins, les instruments économiques présentent également des inconvénients : le contrôle par les volumes manque de flexibilité (le marché ne tient pas compte des particularités des agents et tous doivent se conformer au quota) ; quant au contrôle par les prix, il est souvent difficile à mettre en place car les agents sont peu enclins à une nouvelle fiscalité.

 

  1. Des instruments réglementaires contraignants

 

Pour assurer la gestion des biens publics mondiaux, on peut utiliser des instruments règlementaires, ce qui revient à imposer des contraintes aux agents économiques afin qu’ils modifient leur comportement.

Ainsi, pour garantir le meilleur niveau de santé à leurs populations, les États ont décidé de créer une instance supranationale chargée de réguler la production de ce bien public mondial : l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Concrètement, l’OMS a une fonction normative : elle élabore des règles qui s’imposent à tous les pays (campagnes de vaccination, protocoles de soins…).

Le choix d’avoir recours à une institution se justifie selon le type de bien public mondial concerné : il serait peu opportun de gérer la santé sur un marché. Rappelons néanmoins que les instruments réglementaires sont moins efficaces pour préserver un bien public mondial, car ils ne jouent pas directement sur le système de prix mais supposent l’autodiscipline des pays membres (les instances supranationales chargées de produire les biens publics mondiaux ne disposent généralement pas d’un pouvoir de sanction).

 

B/ Quelles sont les limites liées à la gestion des biens publics mondiaux ?

 

  1. Les problèmes liés à la coordination internationale

 

La gestion des biens publics mondiaux s’appuie sur des négociations internationales, qui conduisent à modifier les réglementations et pratiques nationales. Cela soulève la problématique de la définition du contour de l’action internationale : les négociations entre États doivent-elles privilégier l’efficacité au détriment du respect des choix de chaque État ou doivent-elles favoriser le respect de la souveraineté nationale au détriment de l’efficacité de la gestion des biens publics mondiaux ?

L’échec du Sommet de Copenhague (décembre 2009) témoigne des problèmes de coordination de l’action internationale. Les négociations s’enlisent et n’aboutissent pas toujours du fait du grand nombre d’acteurs (États et acteurs non étatiques) et de leurs intérêts différents, voire divergents. En outre, il ne faut pas nier le rôle de la concurrence interétatique dans le cadre du marché mondial des biens et services : tout accord contraignant imposé pour préserver des biens publics mondiaux impactera la compétitivité des pays. La politique environnementale devient ainsi une variable stratégique pour la compétitivité d’un pays, et peut parfois conduire à un certain dumping environnemental.

 

  1. Les problèmes liés au financement des biens publics mondiaux

 

Au-delà des difficultés de coordination de l’action internationale, des problèmes de financement se posent quant à la mise en œuvre concrète des solutions de gestion des biens publics mondiaux. Deux facteurs peuvent être identifiés :

–       le problème de la participation au financement : il est évident que tous les pays ont intérêt collectivement à ce que les biens publics mondiaux soient préservés. Néanmoins, des comportements opportunistes peuvent apparaître (certains pays souhaiteraient profiter des avantages de l’action internationale sans en subir le coût). Les États font face au dilemme de la répartition de leur budget : toute somme attribuée à la gestion des biens publics mondiaux ne sera pas attribuée à une action d’envergure nationale ;

–        le problème de la responsabilité historique : la question qui se pose est celle de la détermination de la part de chaque pays dans la participation au financement. C’est tout l’enjeu du débat autour de la responsabilité historique : les pays développés estiment que ce sont les pays en développement qui doivent fournir le plus d’efforts, car ce sont eux qui polluent le plus actuellement. Au contraire, les pays en développement rétorquent que ce sont les pays développés qui sont responsables de la situation actuelle, de par leur comportement antérieur.

La gestion des biens publics mondiaux connaît plusieurs limites qui conduisent à s’interroger sur l’opportunité d’une gouvernance mondiale en tant que capacité de concertation, d’action et de contrôle au niveau supranational : si une gouvernance mondiale semble nécessaire pour gérer les biens publics mondiaux, on peut s’interroger sur le choix et l’efficacité des modalités de concertation, d’action et de contrôle.

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